“案-件比”：衡量司法质效的标尺

编者按　“案-件比”是最高检深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，创造性提出的案件质效评价指标。近年来，最高检党组落实以人民为中心发展思想，把案件质量作为司法办案的生命线，探索建立案件质量评价指标体系。为推动诉讼质量与诉讼效果整体提升，引导检察官发挥主导作用，达致程序优化、诉讼便捷、效率提升、当事人满意的效果，《检察日报》推出“案-件比”特别报道，敬请关注。

“案-件比”：衡量司法质效的标尺

➤ “案-件比”质效评价标准不仅是司法管理方式的重大创新，更是新时代司法理念的重大转变，是更好维护司法公正、增强司法公信、促进社会和谐的重要举措。从这个意义上讲，“案-件比”就是衡量司法办案质效的“GDP”。

➤ 优化“案-件比”，降低“件数”，实际上就是增强人民群众的司法获得感。这是一个系统工程，需每位检察官、每个检察院在每个案件、每个办案环节作出努力。

去年以来，最高检深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，创造性提出“案-件比”质效评价标准，以人民群众（案件当事人）的主观感受为基础，从质量、效率、效果上综合考量司法办案成效。这不仅是司法管理方式的重大创新，更是新时代司法理念的重大转变，是更好维护司法公正、增强司法公信、促进社会和谐的重要举措。从这个意义上讲，“案-件比”就是衡量司法办案质效的“GDP”。

“案-件比”的内涵及意义

所谓“案-件比”，就是指当事人的一个“案子”，与进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的“件数”之对比，是一组反映办案质效的司法统计新的极简指标。同一个“案子”，在诉讼中生成的“件数”越多，意味着经历的办案环节越多、办理的时间越长，当事人越不满意。也就是说，“案-件比”越小，人民群众尤其是当事人的感受就越好。最好是一个“案子”进入司法程序后一次性案结事了，“案-件比”为1:1。

“案-件比”适用于刑事、民事、行政等各项检察业务。以刑事检察为例，在刑事诉讼活动中，正常批准逮捕（不批准逮捕）、提起公诉（不提起公诉）、一审判决三个程序属于常态化程序，由之衍生或关联的、会给当事人带来负面感受的批捕（不批捕）申诉、不捕复议、不捕复核、一次延长审查起诉期限、二次延长审查起诉期限、三次延长审查起诉期限、一次退回补充侦查、二次退回补充侦查、不起诉复议、不起诉复核、不起诉申诉、撤回起诉、法院退回、被告人上诉、检察机关建议延期审理、国家赔偿等16项诉讼程序均属非常态化、非必经程序。刑事案件在常态化程序内结束、案结事了，其他衍生或关联程序均不发生，就能实现办案质效最高、司法资源投入最少、当事人感受最好、“三个效果”最优。

“案-件比”不仅是观测、评价检察机关办案运行态势的重要依据，也是反映办案环节是否将工作做到极致、衡量办案质效的重要指标，必将对司法办案产生重大影响。一是有利于增强“以人民为中心”的理念，更好维护当事人合法权益。全面依法治国进入新时代，人民群众对民主、法治、公平、正义等有更高需求。“案-件比”质效评价标准的确立，顺应了保障人民主体地位的时代需求，引导检察官更加注重诉讼当事人的诉求实现和权利保障，在办案中更积极主动化解矛盾，努力实现案结事了。二是有利于增强“诉讼效率”理念，实现公正与效率的统一。“迟到的正义非正义”。司法实践中，一些案件诉讼程序多、周期太长，当事人饱受诉讼拖累，人民群众很不满意。“案-件比”要求检察官成为程序的主动掌控者，依法减少程序运用、控制运行时效，尽力缩短办案周期，防止当事人受到程序拖累，让当事人更快更好感受到公平正义。三是有利于增强“诉讼一体”理念，发挥刑事诉讼中检察主导作用。“案-件比”质量评价标准，能够引导检察官从接触、受理案件开始就发挥主导作用，比如对提前介入的案件强化引导取证，对捕后或退补案件加强诉讼引导和跟踪监督，以有效防止侦查懈怠和诉讼障碍，更好地指控证明犯罪。四是有利于增强“求极致”理念，实现“三个效果”有机统一。“案-件比”质量评价标准的价值取向是“程序优化、诉讼便捷、效率提升、当事人满意”，能引导检察官注重诉讼质量和诉讼效果的整体提升、注重严格司法与酌情裁量的有机结合、注重平衡实体处理与程序推进的矛盾冲突，把检察环节的工作做细致、做严密、做完美、做极致，最终确保更优的司法办案效果。

影响“案-件比”的主要因素

哪些因素会影响到“案-件比”？仍以刑事检察为例。最能反映一个时期发生在人民群众身边的刑事案件是检察机关受理的审查逮捕案件和审查起诉案件。但二者有很大一部分相重合，因此将受理的审查逮捕案件数与扣除采取逮捕强制措施的审查起诉案件数之和作为“案”的基准数。我们解剖了2016年至2019年河南省许昌市检察机关办理的刑事案件。期间，受理审查逮捕案件9265件，受理审查起诉案件14640件，采取逮捕强制措施的审查起诉案件6220，16项非常态化诉讼程序9630件。计算出来的“案-件比”为1:1.545。具体构成情况见表一。

刑事检察“案-件比”构成情况（表一）

 

从表一看，影响“案-件比”的构成因素主要有3项：（1）延长审查起诉期限共计4372件；（2）退回补充侦查共计3825件；（3）被告人上诉1249人。以上3项占16项非常态化诉讼程序总数的98.1%，其他13项仅占1.9%。进一步进行样本研究，发现一定时期的刑事检察“案-件比”受以下因素影响。

（一）受案数量。案件受理数上升时，案多人少矛盾会凸显，办案人员无法在规定期限内办结，常会采取延长审查起诉期限、退回补充侦查等手段延长办案期限，缓解办案压力。从表二可以看出，一审公诉案件受理数与“案-件比”变化趋势一致。

一审公诉案件受理数与“案-件比”（表二）

 

（二）案件罪名。不同罪名对“案-件比”存在一定影响。尤其破坏社会主义市场经济秩序案和妨害社会管理秩序案多为聚众类、团伙类犯罪，在证据收集固定、司法鉴定、证据体系完善等方面更加复杂，需要较多的诉讼程序才能达到起诉条件，故“案-件比”高于其他分章罪名。如表三。

刑事案件罪名与“案-件比”（表三）

 

（三）案件结构。非共同犯罪、一般共同犯罪、涉黑犯罪的“案-件比”有显著区别：涉黑犯罪“案-件比”远高于非共同犯罪，因为此类犯罪具有涉案人员多、作案链条长、时间跨度大等特点，调查取证上面临种种不便和困难，往往需要较长办案期限，“案-件比”也往往较高。如表四。

共同犯罪类案件“案-件比”情况（表四）

 

（四）适用认罪认罚从宽制度。犯罪嫌疑人或被告人认罪认罚，明显降低诉讼对抗、提高诉讼效率，有利于降低“案-件比”。从表五可以看出，适用认罪认罚从宽制度的“案-件比”明显低于其他普通程序。

是否适用认罪认罚从宽制度对“案-件比”的影响（表五）

 

影响“案-件比”的深层次原因

受案数量、案件性质、案件结构，都会对“案-件比”有着普遍影响，但这属于浅层次的影响。深入剖析发现，一些地方检察院“案-件比”较高，根本原因在于思想观念、能力水平以及司法管理方面存在短板。

（一）职责定位不准。有的检察官对刑事诉讼中检察职责认识不完整，片面强调诉讼进程推动职能，忽视、弱化诉讼监督职能。有的检察官把诉讼监督局限于纠正违法、追捕、追诉等显性监督，忽视对诉讼结构、质量、效果的隐性监督。有的检察官把刑事检察局限于审查批捕、审查起诉程序不出问题，而轻视对侦查活动、审判活动的监督。基于以上认识误区，不少检察官对退回补充侦查、延长羁押期限、延期审理等程序的负面影响反应不敏感、监督不积极。

（二）司法理念落后。近年来，随着司法规范化建设深入推进，检察官的程序意识、规则意识明显增强，但与人民群众渴望司法便利、降低诉讼成本的新需求相比还有不小差距。一些检察官没有站在人民群众（案件当事人）立场考虑诉讼程序的必要性，仍然普遍存在“程序服务于实体”“多几个程序不是大事”的观念，个别检察官甚至把“走程序”作为应付当事人信访的推脱事由，导致有的案件表面上程序合规、合法，实质上程序空转，浪费司法资源，也增加了当事人负担。

（三）司法能力不足。部分检察官不注重对捕后侦查活动的跟踪、引导，不少案件捕后侦查活动基本停滞，错失完善证据有利时机，最终移送起诉质量不高，导致案件退补和延期。多数检察官习惯于书面审查，缺乏侦查工作历练，存在能力恐慌，有的检察官因能力不足而放弃引导侦查职责，导致案件反复延期、退补。有的检察官抓不住实质和重点，退补提纲简单粗糙，不能有效引导侦查。有的检察官停留于“文来文往、电话催问”，不注意沟通协商和跟进指导，对侦查机关怠于补查缺少制约措施，导致案件反复退补。检察文书说理不充分的问题比较普遍，尤其不批捕文书、退回补充侦查文书、不起诉决定书普遍存在简单应付、分析说理不充分问题，导致复议复核案件上升。2018年以来，许昌市基层检察院不捕不诉复议、复核案件同比有较大幅度上升，但95.66%的案件维持了原处理决定，其中一个重要原因就是检察说理不充分、与侦查人员沟通不到位。

（四）司法管理滞后。一些基层检察院对员额检察官的办案监督过于宽松，个别单位甚至采取“放羊式”管理，对延长审查起诉期限、退回补充侦查等予以放任。工作业绩未成为检察官晋升、奖惩的重要依据，影响员额检察官潜能的发挥。

优化“案-件比”的思考与建议

优化“案-件比”，降低“件数”，实际上就是增强人民群众的司法获得感。这是一个系统工程，需每位检察官、每个检察院在每个案件、每个办案环节作出努力。

（一）把主导责任真正落实。在刑事诉讼中，检察官担负着指控证明犯罪的主导责任，这决不是权力，而是一种担当。落实主导责任，就要树立法律监督贯穿诉讼全局的观念，养成从本环节看全局的思维，围绕诉讼全局和走向法庭，联动侦查、审判机关，把检察办案向侦查、审判活动延伸，构建维护司法公正的双赢多赢共赢格局。

（二）加大认罪认罚从宽制度适用力度。认罪认罚从宽制度便于控辩协商、调和矛盾，具有诉讼便捷、高效的特点，是控制“案-件比”的有效“武器”。从近三年来许昌市基层检察院办案情况看，三年以下轻刑案件所占比例为89.2%。这些案件大部分可以适用认罪认罚从宽制度，说明这项制度具有广阔空间。要推进认罪认罚从宽制度向侦查工作延伸，对认罪认罚告知、听取意见、权利维护、律师帮助等统一程序适用标准，引导侦查机关完善认罪认罚的证据采信、固定、运用制度，保障侦查、起诉的衔接与畅通。加强与值班律师的工作会商和业务研讨，完善控辩协商、诉讼引导机制，防止因工作不深入引发次生诉讼程序。

（三）进一步完善检察管理。结合不同岗位的职能性质，建立科学有效的员额检察官业绩评价体系。完善员额检察官业绩档案，引导广大检察官把本环节的工作做到位、做充分、做精致，在精确控制程序、提升质量效果、维护当事人权利等方面追求卓越、追求极致，努力实现程序简洁、案结事了。

（四）下大气力提高法律监督能力。加强诉前指导，协同侦查机关建立重大案件侦查终结会商机制，就证据体系完善、证明标准检验等进行分析研判，促进提高移送起诉案件质量。精细化制作《逮捕案件继续侦查意见书》《补充侦查提纲》，加强对捕后侦查活动的跟踪、指导。着力提高沟通协调、检察说理能力，提升检察文书说服力和公信力。探索建立检察人员参与补充侦查、侦查人员参与庭审诉讼等制度，促进侦诉形成合力。

检察机关既是刑事诉讼程序的推动者，更是诉讼质效的监督者、人民群众司法获得感的保障者。用好“案-件比”这个“风向标”“指挥棒”，必将引导检察官把案件办到极致、办到最好，习近平总书记强调的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”一定会做得更实。

（检察日报 文字：第一作者为河南省许昌市人民检察院副检察长，全国检察业务专家范仲瑾；第二作者为河南省禹州市人民检察院检委会专职委员、案管办主任罗向阳；第三作者为河南省许昌市人民检察院案管办副主任王峰）